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土壤修复产业掣肘仍存 ,监管整治方案亟待完善

日期:2017-7-10 9:30:51 | 阅读:167

       

      从环境污染治理的客观需求看,中国土壤修复市场潜力十分巨大。不过,影响中国土壤修复产业快速发展的制约因素仍旧存在。为了促进土壤修复产业化和合理化健康发展,继续从提高土壤修复产业技术水平、健全有效预防土地污染的管理机制等多方面入手。
 
  虽然已经发布了“土十条”(《土壤污染防治行动计划》)等土壤污染防治政策法规和技术文件,但是中国土壤修复行业快速健康发展仍面临环境监管基础能力不足、配套基础条件薄弱、资金渠道狭窄等问题…
      

  中国土壤修复市场潜力巨大
 
  作为综合性强、技术含量高和政府引导性强的实体经济模块,土壤修复产业需打通土壤修复产业化瓶颈和约束条件、合理化调整土壤修复产业组分的权重比例、制度化土壤修复产业健康发展的评估考核、营造利于进入土壤修复产业的外部环境、健全有效预防土地污染的管理机制,以实现土壤修复产业的快速发展。
 
  中国近几十年来排放的污染物有90%都积累在土壤中,面临着形势严峻、规模庞大和过程复杂的土壤污染历史遗留问题,同时国内的土壤污染环境监管和预防机制依然没有有效建立,工业生产环境现场监管十分薄弱,多年强化前置性审批、弱化后期针对性监管不仅导致了水、气、固废等点源排放问题突出,针对土壤和地下水等隐蔽性污染问题更是几乎完全脱离了环境监察执法的范畴。大部分省份在污泥处置、固废处理和土地安全利用等方面依然存在严重的基础能力不足和监管力量薄弱等问题。因此,从环境污染治理的客观需求看,中国土壤修复市场潜力十分巨大。
 
  城市工业遗留污染土地
 
  中国的工业化已有60余年大规模发展的历史,过程中经历了国有和集体企业蓬勃发展时期、乡镇企业大发展和聚集发展时期、城市化“退二进三”和工业入园时期、产业转型和低端产业梯度转移时期等,粗略统计这些工业活动可能产生的潜在污染地块总量在100万块以上。
 
  由于目前中国尚不具备有效的土地污染发现基础能力和管理机制,目前已经揭露出来的污染地块主要集中在:第一,城市化过程中土地再开发区域,少量重污染行业,比如有色冶炼、铅酸电池、农药、钢铁、煤化工类等国家政策或国际履约重点关注的重污染地块;第二,少数东部发达省份针对电镀、皮革等高能耗高污染淘汰工业聚集区污染地块,以及北京、上海等高度发达地区低端产业退出工业地块等;第三,大规模的钢铁、焦化、化工、石化等行业由于产业设备或工艺退出年限不到、地处欠发达地区难以短期清退等原因,这些污染地块或尚未发现或仍在工业生产,预计会在“十三五”期间逐步显现出来;第四,工业地块已流转再利用或工业聚集区外的废弃工业地块,以及长期随意倾倒或堆存的工业废弃物,这部分地块的数量十分庞大、产权关系复杂,预计会在未来土壤环境调查与排查过程中逐步被揭露出来。
 
  受污染的农村土地
 
  历史上由于污灌、有色采选冶炼、农药肥料不合理使用等导致受污染农牧用地以及林业用地、荒地等分布和面积尚有很大的不确定性。而且农村土地针对特征污染物的积累问题普遍且突出,包括重金属、钛酸酯、抗生素、有机氯和有机磷农药残留、硝酸盐等,不仅导致土壤—植物食物链健康受到威胁,危害农用地生态安全问题,部分地区还显著影响污染区的地表水、地下水环境质量问题。这些农用地污染问题的成因包括历史上十余年的污染灌溉导致的城郊农用地遗留污染、乡镇企业密集区周边农用地累积性污染、重点行业企业长期生产导致周边农田累积性污染、矿区污染导致的下游河流沿岸农田污染等。这些特征污染物在农田系统的输入—输出、环境行为、整体调控策略、污染演进趋势等仍未被清晰认识。
 
  受污染矿区或流域
 
  在中国的中南地区有色金属采选导致的有色金属矿区、下游河流、冶炼企业周边地块存在着极其显著的废弃矿石、遗留尾砂、河流底泥、沿岸土地和地下水重金属污染问题。在铁矿、煤矿、其他非金属矿等矿区以及钢铁、水泥、电厂等周边,也存在着较为严重的土壤无机和微量元素污染问题。在湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、重庆、甘肃等地,有色采选和冶炼导致的数百平方公里矿区土地污染和近百公里河流尾砂污染问题已经得到一定的关注。这些区域一般地处大江大河的源头,会长期威胁下游水质安全。
 
  20世纪末大量形成至目前未被发现或重视,已经遗弃在上游区域的非正规尾砂堆场和尾矿库依然在局部区域威胁着下游河流和土地的环境安全。其他一些不在重点管控行业之内(如钢铁、火电等)的土地和河流特征污染问题尚未纳入专项资金支持范围。监管部门对这些流域级巨型场地的环境调查与治理修复的艰巨性、长期性、巨大危害和整体管控治理的困难估计和重视程度仍十分不足。
      

  影响中国土壤修复产业快速发展的制约因素
 
  土壤修复产业发展的环境监管基础能力不足
 
  西方国家的土壤修复监管经历了大约30余年的发展,从最初20世纪80年代的第一代基于背景值/环境质量阶段,过渡到20世纪90年代基于风险的土壤修复监管阶段,近年来,基于绿色和可持续理念的土壤修复管理在欧美逐渐兴起并扩散到其他国家。这些监管理念和管理体系的构建,有效遏制了土壤环境污染趋势,并逐步发展为成熟的土壤修复产业。
 
  目前,中国仍然缺乏健全而高效的土壤环境管理法规和政策体系,基于风险的环境管控基础条件短板依然明显,在各相关部门协调监管,土壤修复监管综合素质水平,以及各级环保部门土壤环境监管的机构、人员、设施和基础数据等方面仍需加强和提高。中国的各级环境管理机构和人员,在针对土壤污染的来源识别、地块排查、清单构建和排序等第一阶段管理还在技术培训和能力建设过程中;只有少数地区和机构制定了从土地污染识别、环境调查、风险评估、方案编制、工程实施到验收监理等全过程环境监管的程序和机制;针对区域和重点行业的土壤环境预警和防控机制几乎还处于空白阶段。由于土壤修复措施的个异性强,且完善的土壤环境污染责任追究机制和土壤修复全过程精细化监管制度构建是产业健康发展的先决条件,土壤修复产业的技术引导和促进以及有效评估,需要政府部门的高度关注和投入,以形成完整有效的促进机制。
 
  土壤修复产业发展的配套基础条件薄弱
 
  土壤修复行业的技术和设备很多都来自于危险废物/固体废物的精细化管理和处置领域。大量的场地上或周边都存在遗留的固体废物、废弃受污染的建筑垃圾以及地上或地下工业设备等。这些地上或地下的遗留污染工业设施、遗留或堆存的固体废物,与受污染的土壤和地下水,需要一起进行处理处置,并规定好次序和技术规范。欧美土壤修复产业快速发展的前提条件包括健全的环境责任机制和法规体系、成熟的配套环保产业技术和设备基础、多元的资金渠道和精细化的环境监管体系。然而,当今中国不仅不具备欧美20世纪90年代大规模开展土壤环境治理时已有的各种基础条件,且国内土壤污染问题的积聚时间相对较短且危害程度相对较重。
 
  中国工业废物处置基础弱、技术较为单一、能力和规模都不足。虽然土壤修复有很多新兴的概念、管理或技术更新,但大规模的污染场地、农田、矿区的治理还需要传统的技术经验和健全的管理体系作为基础支撑。当前土壤修复的市场规模和空间都远小于废物处置和安全利用等传统环保行业,土壤修复的管理、技术和应用的实业基础依托不够。
 
  土壤修复产业发展的资金渠道狭窄
 
  预计近两年,土壤修复产业的市场规模会有相对较大规模的增长,然而,我们能够清晰预测到的大块资金来源仅包括如下方面。
 
  第一,国家土壤专项资金的投入,这部分2016年大约投入90亿元,主要用于示范性农田和工业场地修复、全国土壤环境调查以及土壤污染防治先行区建设等。第二,一些省市在产业淘汰和升级过程中,部分原有工业聚集区或园区的整体拆迁和土地再开发,其中政府主导、有配套补贴的产业升级和转移类主要集中在浙江、江苏、上海、北京等发达省市,土壤修复资金以政府直接出资为主;还有一些是二线省市的高污染行业聚集区搬迁,这部分以产业名录和强力淘汰为主,土地污染问题相对更加突出,主要集中在湖南、广西、云南、河北等资源面临枯竭和能耗污染重的地区,土壤修复资金以PPP等融资模式为主。第三,房地产驱动的土地再开发安全利用场地修复类,这部分投资主要集中在以东部地区和中部地区的省会级城市为主的区域,目前看尚未出现快速萎缩的迹象。第四,国家颁布政策要求开展土地污染状况调查和管理体系强化的投资,目前正处于酝酿阶段,国家和省级的方案及技术规范还在制定中,只有极少数地方开展了一些探索性工作。第五,针对园区工业环境管理和土地污染预警管理等方面探索型工作,虽然在“土十条”以及湖北、吉林、广东、上海等省市的政策文件中已经做了较为明确的权责规定,但从环境监管和企业大众的意识看,土壤修复产业这部分潜在的资金和市场真正落地仍需时日。
 
  虽然环保、农业、国土和住建等部门都在积极推进这些项目的设计和落实,但由于底数不清、基础薄弱、技术瓶颈和管理机制缺失等,这些土壤修复类项目仍存在很多不确定性。预计这五部分资金加起来,2016年能够落地的资金不超过100亿元。如何有效地利用现有的资金和案例作为杠杆,撬动中国土壤修复的大市场,是摆在每一位从业者面前的需要权衡当前利益与长远利益的重大课题。
      

  促进土壤修复产业化和合理化健康发展的建议
 
  提高土壤修复产业技术水平
 
  土壤修复技术的验证是一个综合性很强的工作,修复技术的研发和示范必须在国家或地方环境监管部门严格监管和测试的条件下进行,待成熟后再商业推广和大规模应用。例如美国的超级基金项目,除了能够治理最严重的土地污染场地外,实际上起到了很好的新技术示范和验证,在EPA的全程参与、可行性验证和环境监管的综合平台下发挥作用,并有效推动新技术的创新和应用。
 
  中国之前的863计划、科技部门的修复示范项目等,都缺少环保部门以及监管支撑机构的验证和有效跟踪和监管,这大大限制了技术从小试到中试再到示范工程和大规模商业推广的产业孵化链条形成机制。修复行业本身缺少创新机制、土地污染发现和责任机制不清、修复过程缺乏监管和约束条件,是行业技术需求度低,专业的国产化修复技术设备几乎没有市场生存空间的主要原因。
 
  环境监管部门必须切入土壤修复新技术、新设备的创新评估和检验,才能高效筛选实用技术,严格降低和防控二次污染,确保土壤修复工程产生正的净环境效益。只有监管部门详细掌握了修复技术的适用性和综合效益评价方法,才有可能构建基于有效监管机制和综合环境效益最佳的技术推荐、许可和促进机制。
 
  合理化调整土壤修复产业组分的权重比例
 
  由于土壤修复的个异性强和风险管理的精细化、全过程监管沟通特征,在欧美国家的修复产业中一般都是环境咨询机构和产业处于产业金字塔的最顶端,占据至少1/3的产业比重并有效切入到土壤修复施工和检测等硬工程领域;而精细化的全过程监控监管要求也有效带动了环境检测和污染物有效性/形态变化监测等子产业的壮大,土壤修复工程实施的份额一般占50%或以下的产业比重,并受到咨询和监管机构的有效指导和约束(图1右)。
 
  在中国,土壤修复产业的发展情况呈现出倒立三角形(图1左),项目总包公司一般占绝对优势并在行业中具有最大的话语权,一些地方的土壤修复项目由大型施工公司把控并免费提供前期的方案编制和技术指导,检测、咨询机构以及专业分包公司的生存发展环境相对受到挤压和限制。产生这一状况的原因可能与中国土壤修复产业发展尚不成熟,没有全过程精细化的管理机制和有效的精准化资金投入和分配机制有关。而有效的控制产业中不合理资源配置机制以及“劣币驱逐良币”等问题,需要行业自律和监管部门的疏导以及产业发展“生态环境”的优化。
 
  制度化土壤修复产业健康发展的评估考核
 
  土壤修复产业的健康发展,在很大程度上依赖于政府对土壤环境监管水平的提高、产业自身在技术装备和从业人员等软实力和硬实力方面的整体提升,以及全社会对创新型企业和产品的市场机制的鼓励等基础要素。在整个环境管理重前端审批、轻后期监管的大背景下,主要资金来源为房地产开发和中央专项资金的土壤修复项目,同样存在轻环境调查、重修复工程,轻前期可行性分析、重项目最终达标验收,轻治理修复资金下达前的深度技术方案分析、重资金执行率和财政年度考核的问题。除北京等极少数地方在验收环节的技术规范要求有些突破外,全国针对环境调查、风险评估、目标设定、过程监管、验收规范等全过程的评估考核仍有待加强。针对土壤修复工程客观上的技术可行性、修复时限要求、修复目标设定、修复过程的质量控制、修复后土地可持续利用指标等评估考核机制、程序、技术规范等,仍基本上处于缺失状态。
 
  现有的修复工程验收内容要求和程序等缺少系统考虑,比如修复过程的物耗、能耗以及二次污染控制。修复后土壤的生态功能是否大幅退化,修复过程在稳定或固化目标污染物的同时是否引入了其他需要关注的问题。修复后土壤在目标污染物风险水平可接受的基础上是否存在其他安全隐患,土地修复后是提高还是降低了土地可持续永续利用安全问题等。这套制度化的修复活动分析、评估和考核验收体系是否合理和健全,直接决定了中国的土壤修复产业发展导向、市场空间分布、技术研发应用方向等。迫切需要构建符合中国现阶段情况,同时考虑风险削减、社会经济效益和生态环境质量提升的土壤修复目标制定的决策机制和技术规范体系。
 
  营造利于进入土壤修复产业的外部环境
 
  第一,提供行业讯息和从业人员交流平台。土壤修复行业在技术、规范、设备、材料、检测、模拟等方面的技术集成度和创新要求高,土壤修复技术的改进和突破在日新月异地发生变化。即使在科研领域,针对无机污染物、有机污染物以及一些新型污染物、纳米材料等在包气带土壤、饱和含水层等环境介质中的赋存形态、迁移转化和生物有效性等,也依然在不断发展演进。因此,构建行业技术交流平台的需求十分迫切并将长期如此。比如美国的SURF、CLIN-IN等网络平台,在技术交流、政策分析和人员培训等方面,都发挥了举足轻重的作用。
 
  第二,打破僵化的行业、区域利益壁垒。目前强势进军修复领域的机构或公司包括:一是具有雄厚资金背景的集团化上市公司和已经具有近十年经验的大型土壤修复公司,这两类公司往往具有环保产业比较成熟的商务经验或相关技术储备;二是典型行业大型实业集团公司,如石化、钢铁、化工、有色金属等,在中国实业经济不够景气的前提下,这些国字头的大集团也都瞄准了土壤修复产业的蛋糕;三是具有欧美日韩等先进技术装备依托或者国内传统的环保产业中小型公司,他们也希望基于自己在技术或市场上的一技之长在修复产业内淘金;四是原来在地质环境、岩土钻探、大宗材料、环保机械等领域的专业公司,也希望结合自身的相近专业优势向修复领域拓展。
 
  在当前土地财政和地价高额的时代,石化、钢铁企业巨头,成立环境修复子公司,来修复自己造成的污染土地,他们会通过行业壁垒来限制非本行业的投资公司进入。一些省份或城市比较排斥外地企业进入,原因可能包括环境污染的信息不愿意扩散和扶持当地环保企业等。由于当前土壤修复行业几乎没有资质管理门槛,行业技术能力和产业化程度低,以国家和地方政府支持为主的财政转移支付在市场化竞争环境中难以同时实现解决突出环境问题、促进产业技术升级和撬动行业规模发展,因此加强行业自律,推动信息公开,形成多元化修复资金渠道和强化各级环保部门对土壤修复精细化环境监管领域的能力建设,建立规范化、制度化和透明化的行业体系是打破壁垒,推动产业健康发展的重要基石。
      

  健全有效预防土地污染的管理机制
 
  在“十二五”之前,中国的工业固体废物处置、污泥处理处置等基础设施能力和监管水平也迫切需要加强,工业废物和废液违法倾倒的行为依然具有一定的普遍性。建立有效的土壤污染预防与预警机制需要全社会努力发展绿色可持续的国民经济体系为基础,避免发展能源资源消耗集中的行业、次生污染排放严重的行业、相对低端的工业制造行业,杜绝和坚决制止工业生产环境长期不能有效管控。通过土壤环境详查等手段有效解决在产企业土壤环境底数不清、拟搬迁或搬迁企业遗址尚未调查、大量已经转换利用方式的历史遗留污染场地信息缺失等迫切需要解决的问题。
 
  另外农业生产和历史遗留在环境中的污染物质对农村土地和河流生态的局部区域造成严重危害,农村土地污染的预防和预警机制、基础能力和技术水平提高的需求也十分迫切。
      

      

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